Her er brevet i sin helhet:

22.06.2010

HENSTILLING TIL HALDEN KOMMUNE OM UNDERSØKELSE AV MULIGE MISLIGHETER

Saken om stengingen at Berger Barnegard har vært til behandling her. Den er avsluttet av meg i dag, uten at jeg har funnet grunn til å rette innvendinger mot Halden kommunes behandling av stengingssaken. Jeg viser til oversendt kopi herfra av mitt brev i dag til Mona og Håkon Stang.

Halden kommune ble i brev herfra 1. september 2009 bedt om å redegjøre for en del forhold i saken om Berger Barnegård. Det ble gitt frist til 30. oktober 2009. Da ombudsmannen ikke fikk svar, ble det purret herfra i brev 12. november 2009 med én ukes frist på å komme med en redegjørelse, eller tilbakemelding på hvorfor henvendelsen ikke var besvart.

1. desember 2009, ti dager etter fristens utløp, tok kommunen kontakt med ombudsmannen per telefon. Det ble gitt fristutsettelse til 15. januar 2010. Svar i saken ble først gitt 25. januar 2010.

Jeg har forståelse for at saken om Berger Barnegard har vært en omfattende og belastende sak som har lagt beslag på store ressurser. Det er likevel ikke akseptabelt at Halden kommune ikke lot høre fra seg før 1. desember 2009, sett hen til ombudsmannens erfaring med Halden kommune i forbindelse med tidligere henvendelser herfra. I ombudsmannssak SOMB-2003-67 «Sen saksbehandling i klagesak om eiendomsskattetakst», ble følgende bemerket herfra om oppfølgingen av ombudsmannens henvendelser:

"Kommunens oppfølging av ombudsmannens henvendelser"

Ombudsmannens oppgave er "å søke å sikre at det i den offentlige forvaltning ikke øves urett mot den enkelte borger». jf. ombudsmannsloven 22. juni 1962 nr. 4 § 3. For at ombudsmannen skal kunne utføre sine oppgaver er det av stor betydning at forvaltningen gir ombudsmannen de opplysningene som er nødvendige for å kunne undersøke vedkommende sak. Ombudsmannsloven § 7 slår fast at forvaltningen har plikt til å gi ombudsmannen de opplysninger som trengs for at han skal kunne utføre sitt verv. Det fremgår videre av Stortingets instruks 19. februar 1980 § 6 annet ledd at ombudsmannen kan sette frister for å etterkomme pålegg om å gi opplysninger eller legge fram dokumenter. De fristene som fastsettes skal følges, og Stortinget har forutsatt at forvaltningen skal prioritere henvendelsene fra ombudsmannen. Det fremgår av ovennevnte at forvaltningen har plikt til å besvare ombudsmannens henvendelser punktlig og på en lojal måte. Dette har ikke vært tilfellet i den foreliggende saken. Halden kommunes oppfølging av henvendelsene herfra har vært svært utilfredsstillende.

Saken ble i første omgang tatt opp muntlig med kommunen i telefonsamtaler 15. og 22. oktober 2002. Disse henvendelsene gav ingen avklaring, til tross for gjentatte løfter fra kommunens side om å komme tilbake til saken. Det ble derfor besluttet å ta opp behandlingen av klagen fra A AS skriftlig. jf brev herfra 25. oktober 2002. Ettersom det ikke kom noe svar fra kommunen ble det gjentatte ganger purret på svar både skriftlig og muntlig, jf. bl.a. brev herfra 14. november 2002, 4. desember 2002, 6. januar og 10. februar 2003. I prosesskrift herfra 3. mars 2003 ble det også begjært bevisopptak for Halden tingrett. En delvis tilbakemelding fra kommunens side ble mottatt på telefaks her 4. mars 2003. Det var imidlertid først ved kommunens brev 13. mars 2003 det ble gitt et svar på spørsmålene som var stilt herfra til kommunen.

Det tok i denne saken nesten fem måneder fra saken første gang ble tatt opp med kommunen til spørsmålene ble besvart. En så lang saksbehandlingstid er på ingen måte akseptabel i en sak som den foreliggende. Spørsmålene som var stilt herfra må betegnes som enkle å besvare og forutsatte ingen omfattende undersøkelser. Ressurs og arbeidssituasjonen kan derfor i liten grad aksepteres som forklaring på at henvendelsene ikke ble besvart. Det er for øvrig grunn til å peke på at grunnlaget for henvendelsene var en klage over manglende behandling av en klage som allerede hadde ligget ubehandlet i lengre tid. Kommunen burde ha svart på den skriftlige henvendelsen herfra omgående og senest innen to uker.

Kommunens mangelfulle oppfølging av henvendelsene i denne saken gir indikasjoner på manglende rutiner, eller manglende etterlevelse av eksisterende rutiner, i forhold til å håndtere ombudsmannssaker. Dette inntrykket forsterkes av kommunens oppfølging av andre ombudsmannssaker de senere årene. Jeg viser som eksempel til ombudsmannssak 2002-1592 (kommunens ref 02/04471-7) der en foreleggelse herfra 19. september 2002 først ble besvart av kommunen i brev 14. og 19. mars 2003. Videre viser jeg til ombudsmannssak 1999-1967 (kommunens ref 00/00937-11) der jeg i brev 16. mars 2001 til kommunen også fant grunn til å kritisere kommunens oppfølging av ombudsmannssaken. Som kjent er det også andre tilfeller, men jeg finner ikke grunn til å gå nærmere inn på disse her.

Kommunens manglende oppfølging av henvendelsene herfra er egnet til å svekke tilliten til forvaltningen. Dette gjelder ikke minst fordi det i Halden kommunes tilfelle nå synes å ha etablert seg en praksis der henvendelser herfra først besvares etter gjentatte purringer. Dette er uakseptabelt og praksisen må snarest legges om.

Jeg har for øvrig merket meg at kommunen heller ikke synes å ha fulgt opp henvendelser fra fylkesmannen i den foreliggende saken. Kommunens mangelfulle oppfølging i forhold til de organer som har oppgaver av rettssikkerhetsmessig karakter i forhold til kommunen, som ombudsmannen og fylkesmannen, gir grunn til bekymring for hvordan kommunen behandler sine innbyggere.

Jeg har merket meg det kommunen har uttalt om tiltak for å bedre den generelle saksbehandlingssituasjonen, og forutsetter at det i forbindelse med dette arbeidet etableres gode rutiner for kommunens behandling av henvendelser herfra. Ikke minst må ledelsen i kommunen aktivt ta tak i ombudsmannssakene, slik at det ikke avhenger av enkeltsaksbehandleres arbeidssituasjon om henvendelser herfra blir besvart.

I forhold til fremtidige ombudsmannssaker forutsetter jeg at kommunen gir disse tilstrekkelig prioritet, og at svarfrister som settes herfra blir overholdt.

På samme måte som i saken om Berger Barnegård, ble ikke ombudsmannens henvendelse 10. november 2008 i ombudsmannssak 2008/2298 heller besvart for etter purring. Foreleggelsen herfra gjaldt nettopp manglende svar på henvendelser fra Interessegruppa, Mer Villmark Nå.

Det er kritikkverdig at kommunen ikke synes å ha tatt lærdom av saken fra 2003.

Ombudsmannen har under behandlingen av saken om Berger barnegård, og av klager fra Fagforbundet Halden og interessegruppa Mer Villmark Nå, fulgt lokalmedias dekning av flere forhold i Halden kommune, særlig gjennom Halden Arbeiderblad og NRK Østfold. Gjennom dette arbeidet har ombudsmannen blitt kjent med flere enkeltsaker der mer generelle forhold omkring lokaldemokratiet i Halden har kommet opp i tilknytning til enkeltsaken.

Jeg har blant annet blitt kjent med rapporten Østfold kommunerevisjon avga i 2009 om Halden kommunes byggesaksbehandling, der det blant annet ble konkludert slik:

"Revisjonen er av den oppfatning at de avdekkede svakheter i flere saker er av en slik karakter at det skapes inntrykk av at behandlingen og utfallet av en sak er personavhengig og til dels vilkårlig."

I Halden kommunes kommentar ble det blant annet uttalt:

"Rådmannen kan ikke finne etterprøvbare belegg for at det kan skapes inntrykk av at behandlingen og utfallet av en sak er personavhengig og til dels vilkårlig. Rådmannen oppfatter dette som sterke ord som kan oppfattes svært uheldig og er egnet til å svekke kommunens legitimitet som forvaltningsmyndighet. Rådmannen kan ikke tro at revisjonen ønsker en slik effekt av rapporten og ber revisjonen avklare valg av termer. Manglende etterprøvbarhet i revisjonens funn skaper et inntrykk hos rådmannen at revisjonen noen ganger synser, og ikke alltid konkluderer ut fra dokumenterbare fakta. Det er derfor risiko forbundet med at konklusjonen blir misvisende."

Etter det jeg har kjennskap til har ikke kommunerevisjonens rapport ført til ytterligere oppfølging fra kommunens side. Jeg har også blitt kjent med at opposisjonens ønske om ekstern gransking av mulig politisk korrupsjon ble nedstemt av flertallet i kommunestyret i fjor. jf Halden Arbeiderblads artikkel 29. mai 2009 "Tre timers korrupsjonsdebatt".

Gjennom de opplysningene jeg har blitt kjent med gjennom undersøkelsene på bakgrunn av klager på Halden kommune, er det grunn til å reise spørsmål om holdningen til ombudsmannens henvendelser er et utslag av en generell skepsis i kommuneledelsen til å bli utsatt for reell kontroll — både utenfra og fra egne innbyggere — og uavhengig gransking av mulige misligheter. I så fall er dette egnet til å svekke tilliten til den kommunale saksbehandlingen.

Gjennom kommuneloven og tilhørende regelverk er det etablert systemer for kontroll. Problemet i Halden, slik jeg ser det, er at det synes å være manglende tiltro blant et ikke uvesentlig antall innbyggerne og folkevalgte til at de etablerte kontrollfunksjonene har den effekten lovgiver har forutsatt. Mye av debatten har dreid seg om kontrollutvalget i kommunen og dets sammensetning og behandling av saker. Opposisjonspolitikere har bemerket at Halden kommunes modell, der medlemmene av utvalget bare består av medlemmer fra flertallet, er en uvanlig modell i kommune-Norge. Det er uttalt at det at flertallspartiene i realiteten kontrollerer seg selv ikke inngir tillit og uavhengighet.

Det faller utenfor mitt mandat å skulle gå inn i utvalgets sammensetning, herunder om det er hensiktsmessig at utvalget bare har medlemmer med tilknytning til posisjonen. Jeg finner imidlertid grunn til å uttrykke bekymring for at utvalget ikke synes å ha den tilliten blant kommunens innbyggere som dette er forutsatt å ha en flertallskoalisjon må antas å ha en egeninteresse i å ha et kontrollutvalg med bred demokratisk legitimitet, med støtte av opposisjonen. Når påstandene i all hovedsak er rettet mot forhold knyttet til det nåværende politiske flertallet, er det betimelig å stille spørsmål om et kontrollutvalg uten medlemmer fra opposisjonen inngir den nødvendige tillit og uavhengighet som et kontrollutvalg er forutsatt å ha.

I ombudsmannens årsmelding for 2009 omtaler jeg ombudsmannens rolle som systemkontrollør i forhold til forvaltningen. Med systemkontroll mener jeg kontroll for å avdekke generelle trekk ved forvaltningen som bryter med alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper og som medfører at forvaltningen gjentatte ganger svikter, eller kan komme til å svikte, i forhold til borgerne. På s. 45 uttaler jeg følgende:

"At ombudsmannen er tiltenkt en rolle som systemkontrollør, følger direkte av Grunnloven § 75 bokstav I om at ombudsmannen skal "sørge at sikre at der ikke øves Uret" mot den enkelte borger. Ordlyden tilsier at ombudsmannen har en rolle for å forhindre at det i fremtiden kan bli utøvd urett mot den enkelte. Dette kommer også frem i Innst. 0. nr. 15 (1979-80):

"Komiteen vil presisere at ombudsmannen har en spesiell funksjon i tillitsvervet som Stortingets Ombudsmann for forvaltningen. Dette tilsier at hans oppgave, å være et vern for borgerne i forvaltningssaker, ikke bare betyr å ta opp klagesaker over urett som eventuelt er begått, men også at han bør søke å rette på forhold der urett kan komme til å bli begått. Dette vil etter komiteens mening gi Stortinget bedre muligheter for kontroll med forvaltningens virksomhet.'"

Antallet saker jeg har fått kjennskap til gjennom lokalmedia med forankring i påståtte, alvorlige kritikkverdige forhold i Halden kommune, er høyt sammenlignet med andre kommuner jeg har fått kjennskap til gjennom siste års klagebehandling. Dette i seg selv tilsier ikke at det er hold i påstandene. Slik jeg ser det, er det imidlertid belastende for lokaldemokratiet at tilliten til de lokale myndighetene synes å være utsatt for sterk slitasje. Stadig tilbakevendende påstander om misligheter på flere områder — særlig de udokumenterte og anonyme — antas å være en stor belastning for ansatte og folkevalgte. Dette kan i sin tur gå ut over kvaliteten i kommunens tjenester til innbyggerne. Jeg antar at en bred, ekstern og uavhengig undersøkelse eller gransking om mulige misligheter og annen uforsvarlig forvaltning i kommunen kan bidra til å legge en vesentlig del av disse ryktene og påstandene død. Derfor har jeg funnet grunn til å henstille til Halden kommune — gjerne etter kontakt med sentrale myndigheter — å få iverksatt slike undersøkelser. Jeg vil ikke legge føringer på undersøkelsene som må gjøres, verken hvordan et slikt utvalg skal oppnevnes, hvem som skal utføre granskingen eller hvilket mandat som skal gis. Om mandatet finner jeg imidlertid grunn til å understreke betydningen av at det utformes klart og presist med hensyn til de forhold som skal granskes.

I NRK Østfolds artikkel I. oktober 2008 "Vil ha tips mot korrupsjon", uttaler lederen for kontrollutvalget at hun ønsker en "varslingsordning for å komme korrupte til livs". Fagforbundet Halden har i ombudsmannssak 2010/89, påstått at kontrollutvalget ikke behandler anonyme klager. I artikkelen "- Kontrollutvalget behandler ikke sjikane"Halden Arbeiderblad 3. mars 2010 siteres en avgjørelse i utvalget 19. februar 2010:

"Generelle, anonyme henvendelser til kontrollutvalget vil av seriøsitets- og kapasitetshensyn ikke bli behandlet i fremtiden, ei heller videreformidlet til utvalget. Kontrollutvalgets leder skal selv vurdere hva som er arkivverdig."

I en kommentar i samme artikkel presiserte utvalgets leder at utvalget behandler anonyme henvendelser, men ikke sjikane. Det kan stilles spørsmål om en slik silingsordning er i tråd med hensikten bak reglene om hvordan kontrollutvalgene i kommunene skal virke.

Opprettelse av en tipstelefon som forsikrer fortrolighet, vil kunne bli et sentralt element i arbeidet. For eksempel kan innkomne tips danne utgangspunkt for mandatet. En tipstelefon med uavhengige operatører vil dessuten tilfredsstille det behovet potensielle tipsere har for å føle seg trygg på at en ikke vil bli utsatt for represalier av ulike slag. Det er uten betydning om denne frykten er begrunnet og berettiget eller ikke, så lenge det er en mulighet for at den kan forhindre folk fra å legge frem relevante opplysninger de sitter inne med. Illustrerende i denne anledning er NRK Østfolds artikkel 19. mai 2010 "Opprør i byggebransjen" om et brev fra representanter for byggebransjen i kommunen til Næringsrådet, der det fremgår følgende:

"Frykt for å utale seg"

NRK har forsøkt å få byggmestre, gårdeiere, eiendomsutviklere og arkitekter til å uttale seg om hva misnøyen konkret bunner i, men ingen vil la seg intervjue.

Svaret fra samtlige er at de tror det "kan straffe seg "for dem å la seg intervjue om dette temaet, og at de har alt å tape på å snakke med NRK om saken på nåværende tidspunkt.

Det bes om en tilbakemelding på hvordan min henstilling blir fulgt opp.

Arne Fliflet

Sivilombudsmann